Verengde Naties en Europese Unie

De opwarming van de atmosfeer stopt niet bij een landsgrens. Het is een wereldwijd verschijnsel en dient daarom door alle landen in eensgezindheid te worden aangepakt. Bestrijding van de klimaatcrisis overstijgt daarmee de vele verschillende en vaak tegenstrijdige belangen die meestentijds het politieke handelen van naties bepalen.

Het mag dan ook welhaast een wonder heten dat er op dit punt door de Verenigde Naties afspraken konden worden gemaakt. Het kostte weliswaar talloze overlegrondes, maar blijkbaar raakte men er gaandeweg van overtuigd dat de resultaten van klimaatonderzoek zo geloofwaardig waren dat continuering van het leven op aarde een gezamenlijke strategie vereist. Hieronder een overzicht van de meest belangrijke akkoorden.

Silent Spring 1963

Een eerste besef dat de mens door zijn activiteiten een ongunstige invloed heeft op het milieu, ontstond in 1963 met de verschijning van het boek ‘Silent Spring’ van de biologe Rachel Carlson. Zij beschreef de verwoestende gevolgen van het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen in de Verenigde Staten. Vogels stierven omdat de insecten waarvan zij leefden, vergiftigd of uitgeroeid waren. Het boek stuitte, vanzelfsprekend, op kritiek van de chemische industrie, maar leidde uiteindelijk tot een verbod op het gebruik van DDT en tot het ontstaan van de milieubeweging.

Stockholm, oprichting UNEP, 1972

Zweden stelde in 1968 het milieuprobleem voor het eerst aan de orde in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Ook hiervoor was een concrete aanleiding. De zure regens, die de Noorse binnenlandse meren vervuilden en de sterfte van vis elders, bleek te wijten aan stoffen die uit de schoorstenen van centraal Engeland kwamen.

Dit leidde tot de eerste internationale milieuconferentie. Ze werd gehouden in Stockholm in 1972. Ze begon op 5 juni en er waren 114 delegaties van even zovele regeringen aanwezig en duizenden deelnemers. Sindsdien is deze dag uitgeroepen tot Wereldmilieudag. De bijeenkomst kwam met 109 aanbevelingen, waaronder het terugdringen van verontreinigingen door kernproeven, kunstmeststoffen, koolzuurgas, verstedelijking en woestijnvorming. Ook werd besloten een speciaal VN-orgaan op te richten dat zich zou bezighouden met milieuvraagstukken en de klimaatverandering, UNEP geheten (United Nations Environment Program). De UNEP is tot op de dag van vandaag de VN-organisatie die het milieubeleid op regionaal en wereldwijd niveau coördineert.

Tijdens de conferentie bleek er een verschil van mening te ontstaan tussen arme en rijke landen. De eerste vreesden dat milieuoverwegingen zouden kunnen leiden tot een streven de economische groei in de wereld te beperken, tot het duurder worden van de industrieproducten en tot het instellen van bovennationale organen waardoor de hun pas verworven onafhankelijkheid zou worden aangetast. Dit punt kreeg sindsdien bij vervolgconferenties steeds weer aandacht en leidde later tot bijvoorbeeld afspraken om de arme landen financieel en technisch te ondersteunen bij het nemen van milieumaatregelen.

De eerste klimaatconferentie, Genève, 1979

Onder druk van het groeiend aantal artikelen waarin verslag werd gedaan van onderzoek dat erop wees dat het met het klimaat de verkeerde kant uit ging, werd de eerste wereldklimaatconferentie in 1979 georganiseerd. Ze werd bijeengeroepen door de Wereld Meteorologische Organisatie (WMO) en het Milieuprogramma van de VN (UNEP) en kwam bijeen in Genève. De WMO is een al langer bestaande meteorologische organisatie van de Verenigde Naties, bedoeld voor samenwerking in de meteorologie. Zonder de WMO zou het weerbericht in zijn huidige vorm onmogelijk zijn, de weersverwachtingen zijn immers gebaseerd op meteorologische waarnemingen uit de hele wereld.

Daar, in Geneve in 1979 werd de klimaatverandering door de bijeen geroepen wetenschappers voor het eerst erkend als een ernstig wereldwijd probleem. De deelnemers luisterden naar elkaars lezingen, wisselden gegevens uit en kwamen, ondanks hun mogelijke weerzin als persoon daartegen, tot de conclusie dat er bindende maatregelen genomen moesten worden. Wereldwijd bleek de gemiddelde jaartemperatuur immers langzaam te stijgen. Dat was wel eerder in de geschiedenis van onze planeet gebeurd, wisten paleoklimatologen te melden (paleoklimatologen zijn wetenschappers die klimaatgegevens uit oude aardlagen, ijsafzettingen en fossielen weten af te leiden). Maar in het huidige tijdsbestek ging dat relatief snel en drong zich heel sterk de aanwijzing op dat de toename in de atmosfeer van één afvalproduct van de veel gebruikte fossiele brandstoffen, de belangrijkste oorzaak was. Men deed een oproep aan regeringen over de hele wereld om de (op dat moment nog aangemerkte ‘hoogstwaarschijnlijke’) door de mens veroorzaakte klimaatveranderingen te voorkomen: “to foresee and to prevent potential man-made changes in climate that might be adverse to the well-being of humanity”.

Toronto, oprichting IPCC, 1988

Bijna 10 jaar later, in 1988 nam de VN een resolutie aan die het klimaat omschrijft als een “common concern for mankind”. In datzelfde jaar werd een door het gastheerschap van Canada mogelijk gemaakte en door een panel van klimaat- en milieuorganisaties georganiseerde conferentie in Toronto gehouden. Ze werd afgesloten met een verklaring van 300 wetenschappers en politici uit 48 landen over de ernst van de verwachte klimaatverandering die een grote bedreiging zou vormen voor onder andere de internationale veiligheid, de wereldeconomie en het milieu. Ook deed de conferentie een oproep tot een reductie van de CO₂-uitstoot met 20% in 2005 ten opzichte van 1988. De conclusies van deze conferentie waren niet erg geruststellend:

“Humanity is conducting an unintended, uncontrolled, globally pervasive experiment whose ultimate consequences could be second only to a global nuclear war. The Earth’s atmosphere is being changed at an unprecedented rate by pollutants resulting from human activities, inefficient and wasteful fossil fuel use and the effects of rapid population growth in many regions. These changes represent a major threat to international security and are already having harmful consequences over many parts of the globe”

(Zie https://cmosarchives.ca/History/ChangingAtmosphere1988e.pdf)

De conferentie riep daarom regeringen en industrie op om met onmiddellijke ingang actie te ondernemen: te investeren in duurzame energievoorzieningen, over te gaan tot reductie van CO2 emissies en het informeren van consumenten. Dankzij deze conferentie werd het klimaatprobleem duidelijk een politiek onderwerp en ze mag daarom terecht als een historische gebeurtenis worden aangemerkt.

Eveneens in 1988 richtten de WMO en het UNEP het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) op. Het IPCC kreeg de opdracht een stand van zaken op te maken van de bestaande wetenschappelijke kennis over het klimaatsysteem, de gevolgen van klimaatverandering voor het milieu, de economie en de samenleving, en om strategieën als antwoord op deze veranderingen uit te stippelen. Het moet tweemaal per tien jaar een rapport uitbrengen dat kan dienen als referentie voor beleidsmakers. De rapporten dienen aan strenge intercollegiale toetsing (processen van hoor en wederhoor) te worden onderworpen. Daardoor is de wetenschappelijke status hoog. In 1990 maakte het IPCC zijn bevindingen bekend in een eerste zogeheten Assessment Report. Het zesde wordt in 2022 verwacht.

Tweede Wereldklimaatconferentie, Genève, 1990

In 1990 organiseerden de VN en de WMO, eveneens in Genève, de Tweede Wereldklimaatconferentie met vertegenwoordigers uit 137 landen en de Europese Unie. De bevindingen van het eerste Assessment Report van het IPCC werden geaccepteerd. De conferentie resulteerde in een oproep tot het opstellen van een internationaal verdrag betreffende klimaatverandering. In december van dat jaar besliste de Algemene Vergadering van de VN onderhandelingen te starten die uiterlijk tegen juni 1992 tot een dergelijk verdrag zouden moeten leiden.

Het VN-klimaatverdrag, 1992

In 1992 vond de milieuconferentie van de Verenigde Naties in Rio de Janeiro plaats. Deze conferentie leverde het befaamde Klimaatverdrag op, afgekort UNFCC: United Nations Framework Convention on Climate Change. Doel van dit verdrag is de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer. Dat heeft, zo was inmiddels dankzij onderzoek wel duidelijk geworden, zonder twijfel een ongunstige invloed op de gemiddelde temperatuur.

Het verdrag trad in werking op 21 maart 1994. Er zijn inmiddels 196 landen bij aangesloten en één regionale organisatie namelijk de Europese Unie (dus ook Nederland). Deze unie heeft het geratificeerd op 22 mei 2002. Door dit verdrag te tekenen verplichten landen zich er uitwerking aan te geven. Alle staten die tekenden, worden met “Conference of the Parties” (COP) aangeduid. Bijeenkomsten die dit verdrag verder uitwerken, worden sindsdien aangeduid met getallen: COP-1, COP-2 enz. Het is, zoals de naam al zegt, slechts een raamverdrag, het bevat geen bindende,  concrete in getallen uitgedrukte afspraken. Het verdrag moest dus nog worden uitgewerkt. Bijna jaarlijks komt de COP dan ook bijeen om dit te doen.

Artikel 2 van het verdrag luidt (in een Nederlandse vertaling) als volgt:

“Het uiteindelijke doel van dit Verdrag en alle daarmee verband houdende rechtskracht hebbende akten die de Conferentie van de Partijen aanneemt, is het bewerkstelligen, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag, van een stabilisering van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Dit niveau dient te worden bereikt binnen een tijdsbestek dat toereikend is om ecosystemen in staat te stellen zich op natuurlijke wijze aan te passen aan klimaatverandering, te verzekeren dat de voedselproductie niet in gevaar komt en de economische ontwikkeling op duurzame wijze te doen voortgaan.”

Zie voor een volledige vertaling van het Klimaatverdrag in het Nederlands https://wetten.overheid.nl/BWBV0001115/2013-01-09#Verdrag_2 .

De landen die het verdrag hebben ondertekend zijn in twee groepen ingedeeld.(1) De geïndustrialiseerde landen, ook wel “Annex-1 landen” genoemd en (2) de ontwikkelingslanden ofwel “Niet-Annex-1 landen”. De landen die tot de eerste groep behoren hebben zich verplicht de uitstoot van broeikasgassen daadwerkelijk te verminderen.

Bovendien hebben ze afgesproken om hun broeikasgassen-emissies jaarlijks te rapporteren. Een aantal Annex-1 landen heeft ook toegezegd om financiële ondersteuning te verlenen aan ontwikkelingslanden. Maar bindende doelstellingen bevat dit verdrag niet.

Na het afsluiten van dit verdrag zijn er bijna jaarlijks COP-bijeenkomsten geweest. Ze worden aangeduid met getallen: COP2, COP3 enzovoort. De eerstvolgende COP (COP-26) vindt in november 2021, in Glasgow plaats. Er worden 30.000 deelnemers verwacht. Een herziening van het Akkoord van Parijs zal dan op de agenda staan. Voor een overzicht van alle COP-klimaatconferenties zie https://nl.wikipedia.org/wiki/Klimaatverdrag#Conferentie_van_Partijen

De eerste bindende streefgetallen, COP-3, Kyoto 1997

Het duurde al met al nog tot 1997 voordat in Kyoto (Japan) een akkoord bereikt werd over een in getallen vastgelegde invulling van het Klimaatverdrag. Dit Akkoord heet het Protocol van Kyoto en had een eerste verbintenisperiode van 2008 tot 2012. De industrielanden (Annex-1 landen) kwamen daarin overeen om de uitstoot van broeikasgassen te limiteren met gemiddeld 5,2% ten opzichte van het niveau van 1990. De reductiepercentages verschilden per land, omdat men rekening hield met economische kracht van landen. Enkele landen kregen zelfs verlof om meer broeikasgassen uit te stoten. De Europese Unie verplichtte zich tot een reductie van 8%.

Ook werd in dit verdrag vastgelegd dat landen van andere landen emissierechten kunnen kopen om zo tekorten (dus overtredingen van het verdrag) te kunnen ontlopen. De Nederlandse Tweede Kamer nam het protocol zonder stemming aan op 28 februari 2002. In de eerste Kamer was het een hamerstuk. Ook de Europese Unie tekende het in 2002. Sinds dat moment is ook Nederland verplicht zich aan het Protocol van Kyoto te houden.

Pas in 2005, nadat het verdrag ook door Rusland was ondertekend, trad het in werking. Wetenschappers waren het er op dat moment overigens al over eens dat de in getallen uitgedrukte doelstellingen van het verdrag onvoldoende waren om de huidige staat van het klimaat in stand te houden.

Maar het belang van dit verdrag is dat voor het eerst in de geschiedenis er nu voor de industrielanden concrete, bindende reductiedoelstellingen voor broeikasgassen waren.

Na jarenlange onderhandelingen werd er eind 2012 een akkoord bereikt voor een tweede verbintenisperiode van 2013 tot 2020 voor het Protocol. De Partijen die akkoord gingen, legden zich vast om hun uitstoot met minstens 18 % te verminderen t.o.v. 1990, maar deze partijen vertegenwoordigden slechts 15% van de globale uitstoot omdat een aantal industrielanden met een belangrijke uitstoot (VS, Canada, Japan, Rusland) geen nieuwe engagementen wilden aangaan. In de V.S. was inmiddels het idee ontstaan dat ondertekening zou leiden tot een aantasting van de eigen soevereiniteit.

Zie voor een vertaling in het Nederlands van het Kyotoprotocol: https://wetten.overheid.nl/BWBV0001538/2020-12-31#Verdrag_2

Het Akkoord van Parijs, COP-21, 2015

Het duurde weer even voordat een noodzakelijke en volgende stap werd gezet. Pas in 2015 tijdens de COP-21 in Parijs werd op de Dag van de Aarde (22 april) een Akkoord gesloten dat voorzien was van een juridisch instrument. Er werd nu vastgelegd dat men de opwarming wilde beperken tot maximaal 2 en bij voorkeur tot 1,5 graad Celsius. Voorts dat in de tweede helft van de 21ste eeuw (dus na 2050) de broeikasuitstoot “in balans moet zijn met de opname van CO2” wat met zoveel woorden wil zeggen dat de wereld na 2050 klimaatneutraal moet zijn. Verder bepaalde dit Akkoord dat alle lidstaten van de Verenigde Naties in nationale klimaatplannen (zogeheten NDC’s Nationally Determined Contributions) zouden vastleggen op welke manier en in welk tempo zij de uitstoot van broeikasgassen wilden terugdringen. Ook dat deze klimaatplannen vanaf 2020 elke 5 jaar zouden worden opgesteld, indien nodig, bijgesteld en bij het secretariaat van de Verenigde Naties ingeleverd. Dit zou ze dan publiceren. Bovendien werd in dit Akkoord ook de bepaling opgenomen dat geldstromen meer dienen bij te dragen aan koolstofarme economieën. Investeringen in de oude, fossiele economie zouden worden afgebouwd.

Het verdrag zou pas in werking treden indien het door 55 landen zou zijn geratificeerd. Dit aantal werd op 5 oktober 2016 bereikt, want het kostte natuurlijk ook nu weer enige tijd om de goedkeuring te krijgen van nationale parlementen. Er stonden immers niet alleen goede bedoelingen in, waar je door koop en verkoop onderuit zou kunnen komen (via een handel in emissierechten), maar er waren nu ook nationale klimaatplannen vereist, dus wetgeving per land. Dat betekende dat burgers nu echt zouden worden betrokken bij plannen over klimaatbestendiging.

Vermeldenswaardig is dat Trump, president van de VS op 1 juni 2017 aankondigde dat de VS zich uit dit Akkoord zou terugtrekken. President Biden tekende vlak na zijn aantreden een decreet van herintreding.

De Europese Unie, Green Deal 2019

De Europese Unie ratificeerde VN-klimaatverdrag op 15 december 1993. Het Kyotoprotocol werd goedgekeurd op 22 april 2002. In 2016 heeft staatssecretaris Dijksma het Akkoord van Parijs ondertekend namens de 28 lidstaten van de Europese Unie. Daarmee is ook Nederland, als lid van de EU akkoord gegaan met de afspraak om de opwarming van de aarde te beperken tot onder de twee graden en broeikasgassenneutraal te zijn in het jaar 2050, ook met de verplichting om een nationaal klimaatplan op te stellen.

Mede op grond van onderzoek van het IPCC naar de gevolgen van de voornemens van landen op het terrein van het klimaatbeleid, wilde de Europese Unie inmiddels meer. Zo presenteerde Frans Timmermans, Klimaatcommissaris van de Europese Unie in 2019 de zogeheten Green Deal. Daarin sprak de EU haar ambitie uit om tegen 2050 het eerste klimaatneutrale blok in de wereld te worden. Ook is het de bedoeling om met een eigen Europese Klimaatwet te komen.

De Europese Unie, Green Deal 2021

Nadien is inmiddels een routekaart uitgezet met een hele reeks aan maatregelen. In april 2021 hebben onderhandelaars van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een akkoord bereikt over de Europese Klimaatwet. Er worden twee doelen gesteld. (1) De EU moet in 2050 als geheel klimaatneutraal zijn. (2) In 2030 moet de uitstoot van CO2 niet met ten minste 40 procent verminderd zijn ten opzichte van 1990, maar met gemiddeld 55 procent. Deze doelstelling betekent dus niet dat elk land 55 procent minder moet uitstoten.

Over dit tussendoel is lang onderhandeld. En in in die zin teleurstellend omdat volgens de laatste wetenschappelijke inzichten minstens 65% nodig is om binnen de doelstellingen van het Akkoord van Parijs te blijven. Voorts komt er een onafhankelijke raad van 15 wetenschappers die het gevoerde beleid onder de loep nemen zal en aanbevelingen mag doen. Bovendien komt er een tussendoel voor het jaar 2040, dat in 2024 wordt bepaald.

Alle regeringen van de verschillende EU landen en het Europees Parlement moeten de wet nog goedkeuren.

Het is de bedoeling dat de Europese Commissie in juni 2021 met een klimaatpakket komt waarin verschillende voorstellen zullen worden gedaan waarmee de doelen van 2030 en 2050 ook daadwerkelijk gehaald kunnen worden.

Sinds december 2020 is de zogeheten werkgroep ‛Green Deal Going Local’ (GDGL) actief. Deze heeft het op zich genomen om ervoor te zorgen dat de Green Deal ook op regionaal niveau van de grond komt. Via de werkgroep worden steden en regio’s meer betrokken bij de vaststelling, uitvoering en evaluatie van de initiatieven in het kader van de Green Deal. Zo moet het mogelijk worden om knelpunten bij de implementatie van de Green Deal kenbaar te maken en resultaten en best-practices bij al uitgevoerde plannen onder de aandacht brengen.

Conclusie

In vijf decennia is ons duidelijk geworden dat we onze levensomstandigheden aan het ontwrichten zijn. De zekerheid te leven in een klimaat dat ons gunstig is gezind, is weg. Aan de welvaart die we hebben opgebouwd door de resten van plantaardig en dierlijk leven die in de loop van miljoenen jaren zijn ontstaan, op te delven en te verbranden, komt, indien we er niet in slagen onze wijze van energieopwekking te veranderen, een abrupt einde. Delen van onze planeet zullen onbewoonbaar worden, resterende nog vruchtbare delen zal men elkaar betwisten. Een herschikking van volken en culturen binnen ook vijf decennia is niet denkbeeldig. Tenzij we erin slagen om met elkaar de klimaatcrisis te keren.

De afspraken die in VN-en Europees verband zijn gemaakt, geven hoop. Op veel plekken groeit het besef dat wij mensen ons moeten inspannen en haasten. Ook in ons land is de overheid inmiddels aan de slag gegaan.

………………………………………….